Los logros y desafíos de la democracia Centroamericana
I. Definiendo el problema
A partir de los años ochenta, si en algo han coincido la mayor parte de las élites centroamericanas — al menos en el discurso formal — es en la necesidad de un sistema político moderno que ofrezca un horizonte seguro a las iniciativas de los privados.
Esto significa que tanto lideres empresariales, como los de los principales institutos políticos, corporaciones armadas, sindicatos, medios de comunicación, y líderes de opinión dentro de la sociedad civil organizada, se han identificado con la aspiración modernizante de una sociedad liberal para Centroamérica, la cual se entiende, debería estar basada en una economía de mercado y en una democracia representativa.
Durante este período, la región ha experimentado cambios importantes en su modo de producción y en su organización política. En Nicaragua, El Salvador y Costa Rica, la esfera estatal le cedió el espacio principal en la actividad económica a la esfera de los privados; mientras que la modalidad democrática para elegir a los gobernantes, en vez de ser la excepción, se ha convertido en la regla.
Ello es más notable si se considera la presión a la que han estado expuestos todos los países centroamericanos, ante la necesidad de “reinventarse” económicamente, y ofrecerle viabilidad a sociedades que por siglos dependieron de la agro-exportación, ya fuese de uno, o varios “productos motores”. Para no decir nada de la escasa tradición democrática y baja “densidad ciudadana”, en toda la región, salvo Costa Rica.
Caben sin embargo las preguntas: ¿Tiene el Estado la suficiencia fiscal para satisfacer las expectativas ciudadanas?; ¿Cuán legitima es la sociedad política?; ¿Cómo es la relación entre la sociedad política y la sociedad civil?; ¿Tenemos la “densidad ciudadana” a la que se refiere Daniel Zovatto, es decir, ciudadanos con sus necesidades básicas satisfechas y una dosis de civismo, para que nuestras democracias representativas resistan las promesas de los populistas que privilegian la inmediatez?; ¿Hasta donde llega la fuerza de aquellas organizaciones, que ni siquiera en el discurso formal, comparten la aspiración de una sociedad liberal para Centroamérica?; ¿Cuán profundo es el compromiso de las élites centroamericanas con la sociedad liberal?
Las respuestas varían en cada país, aunque hay generalidades que todos comparten. Lo que sí debemos resaltar desde un inicio, es que la consolidación de un sistema político moderno, fundamental para ofrecerle sustentabilidad a las tasas de crecimiento económico y la reducción de la pobreza en la región, es un proceso complejo, que toma tiempo y no es lineal, exento de resistencia social.
II. Expectativas ciudadanas, el Estado y la insuficiencia fiscal
A medida que los países centroamericanos transitan de sociedades rurales / tradicionales, a sociedades más urbanas / modernas, las expectativas de sus ciudadanos tienden a ser mayores. Mientras el Estado, el cual lo representamos en una suerte de Caja Negra, con la función de procesar las demandas de la ciudadanía {los inputs} y ofrecerle resultados {los outputs}, a pesar de las múltiples reformas para transformarlo en un instrumento más eficiente, se congestiona con gran facilidad, para no decir nada sobre la insuficiencia fiscal. Estas tendencias en direcciones opuestas, no contribuyen a la gobernanza democrática, puesto que en gran medida, ésta última depende del equilibrio entre demandas ciudadanas y la capacidad del Estado de satisfacerlas, aunque sea parcialmente. Lo dicho cobra mayor relevancia, cuando la inversión privada no tiene el vigor suficiente para apaciguar las expectativas ciudadanas.
En efecto, todos los países en la región se enfrentan con problemas de insuficiencia fiscal que se refleja en el déficit del sector público. A manera de ejemplo revisemos los casos de Costa Rica, El Salvador y Guatemala. En lo que se refiere al primero, con una ciudadanía con un sentido de igualdad muy arraigado y acostumbrada a un Estado activo como el garante de esa igualdad, su gobierno buscará durante los próximos años subir la carga fiscal entre 3 y 5 puntos del PIB, para ubicarla entre 16,0% y 18,0%. Mientras en El Salvador, con una carga fiscal del 10,5% del PIB, se estima que debería elevarse en 3 puntos adicionales. Sin dudas que cerrar las excepciones a los impuestos a la renta, por ejemplo, contribuiría a cumplir con este objetivo, además de crecer a ritmos superiores del 2,0%, como ha sido el promedio de los últimos 5 años {la proyección para el 2004 de CEPAL es de 2,2%}. Pero también como advirtió Sebastián Edwards en su estudio para FUSADES, en El Salvador, “el tema de los ingresos fiscales por impuestos tendrá que ser tratado”.
La “alternativa” fiscal del gobierno salvadoreño, al menos durante este y el próximo año, es continuar con la practica de registrar déficit fiscales, los que son financiados en parte con bonos soberanos — 295 millones de USD en el 2004 y 800 millones de USD en el 2003, para un acumulado desde el año 2000 en bonos soberanos de 2,850 millones de USD –, aprovechando el grado de inversión que estos gozan en los mercados de capital, y por el hecho de que la deuda pública de El Salvador todavía esta por debajo del 50,0% del PIB, un porcentaje muy inferior al promedio latinoamericano ([5]).
En Guatemala, donde segmentos importantes de la población {inclusive mayoritarios}, no han sido tomados en cuenta en las decisiones del gobierno central, recientemente, el tema fiscal ha ocupado un lugar conspicuo en la agenda nacional, y se pretende aumentar la recaudación fiscal en 2 puntos del PIB, para colocarla en 12,2%.
III. La sociedad política: la función de los partidos
Una democracia representativa no pude operar sin partidos políticos estables, capaces de servir de intermediarios, entre la sociedad, donde “espontáneamente” deberían surgir las demandas de la ciudadanía, y el Estado, donde estas demandas se procesan y a donde se le dan respuestas. Luego que los partidos políticos funcionen con un pie en la sociedad y el otro en el Estado.
Cuando los ciudadanos no identifican a los partidos como sus intermediarios efectivos, estos pierden legitimidad social, y por lo tanto, se les cuestiona su representatividad popular. Casos extremos de lo dicho, son el de Venezuela durante los años noventa, lo que creo condiciones para el triunfo de la “figura mesiánica” de Chávez, o bien, Bolivia, donde la sociedad civil “organizada” pretende anular las iniciativas de la sociedad política, a menos que esta última este dispuesta a compartir con ella todas sus decisiones. Ecuador y el Perú son candidatos para el colapso de sus sociedades políticas.
Cuando circunstancias como las que hemos descrito prevalecen, queda claro entonces que ya no podemos referirnos a democracias representativas, sino que más bien a “democracias cesarianas”, o “democracias directas”, o “democracias participativas”. En las modalidades de estas últimas dos, no hay reglas del juego estable y no hay centros de autoridad legítima. Mientras en la primera, con un sustento popular importante, el poder se concentra excesivamente en la figura mesiánica.
Si bien es cierto los partidos en Centroamérica {salvo el caso de Guatemala}, no tienen una crisis de legitimidad social tan profunda como el grupo de países sudamericanos mencionados en el cuadro siguiente, sí tienen problemas de credibilidad con sus ciudadanos, puesto que son vistos como corruptos y pocos efectivos. Inclusive, en el caso de Costa Rica, una de las democracias más estables en el Continente, cuando Latinobarómetro le preguntó a los ciudadanos de ese país a mediados del 2003: “Si tuviese una varita mágica y pudiera terminar con ella la corrupción de una de las siguientes instituciones: ¿Cuál elegiría primero?”, el primer lugar lo obtuvo los partidos políticos con el 29,0% de los encuestados, siguiéndoles en segundo y tercer lugar, los ingresos fiscales y aduanas, con 15,1% y 14,0% respectivamente.
América Latina
Confianza en las instituciones políticas democráticas
{Promedio 1996—2001}
| País | % de la población que expresan confianza en los partidos políticos |
| Guatemala | 18,0% |
| El Salvador | 28,0% |
| Honduras | 24,0% |
| Nicaragua | 23,0% |
| Costa Rica | 23,0% |
| Ecuador | 13,0% |
| Bolivia | 16,0% |
| Perú | 20,0% |
| Venezuela | 20,0% |
| Promedio latinoamericano | 21,9% |
Nota: Cabe señala que en todos los países de América Latina, sin excepción, los partidos políticos recibieron de la ciudadanía el porcentaje más bajo de confianza, por debajo, a manera de ejemplo, del Poder Judicial y Poder Legislativo.
Guatemala
El caso de la sociedad política guatemalteca resulta particularmente interesante. Desde 1985, cuando este país inició su ciclo de democracia electoral, hasta sus últimas elecciones de noviembre/diciembre del 2003, lo que se observa es una propensión a la dispersión de los partidos políticos. La Democracia Cristiana Guatemalteca en la primera vuelta en las elecciones de 1985, recibió el 38,0% de los votos para la presidencia y eligió a 51 diputados en una Asamblea de 100 representantes. En las elecciones del 2003, en una Asamblea de 158 diputados, la Democracia Cristiana Guatemalteca obtuvo solamente 1 diputado. Por su parte la UCN, que en las elecciones de 1985 había obtenido el segundo lugar en la primera vuelta con más del 20,0% del voto popular, en las últimas elecciones no estaba en la lista de los 22 partidos que compitieron por la presidencia y otros cargos de elección popular. Otros partidos que tuvieron relevancia como el MAS, al punto de llevar a su candidato a la presidencia, también han desaparecido, y el Partido de Avanzada Nacional {PAN}, que tantas esperanzas despertó por su discurso modernizante y su espíritu empresarial, se ha “multiplicado” en el Partido Unionista y en partes de la coalición GANA, la cual le sirvió de vehículo electoral para que Oscar Berger obtuviese la presidencia del país en el 2004.
Como se mencionó anteriormente, en las elecciones de noviembre / diciembre del 2003, participaron 22 partidos, de los cuales, 10 obtuvieron representación parlamentaria, conformándose 4 bancadas con el 90,0% de los diputados. Sobre la base de estos resultados, se forjó un pacto entre 3 de las 4 bancadas, con el cual, el Ejecutivo se garantizaba su agenda legislativa. Sin embargo, el pacto se desarmo, y la coalición del GANA perdió la afiliación de 14 diputados, y su bancada original se redujo de 47 a 33 representantes e hizo posible que los 39 parlamentarios del Frente Republicano Guatemalteco {FRG}, el partido del General Ríos Montt, el candidato presidencial perdedor, y cuyo partido quedó excluido del pacto, se convirtiese en el bloque parlamentario más sólido, y “socio obligatorio” de toda iniciativa legislativa del Ejecutivo.
Costa Rica
Costa Rica enfrenta la crisis de identidad de uno de sus dos “partidos ancla”, con los cuales el país se ha garantizado el funcionamiento de su democracia representativa por más de 50 años. Su transición a una economía comercialmente más abierta y con una hegemonía creciente de la esfera de los privados, ha dejado a Liberación Nacional {PLN}, el partido de esfera pública, sin cobija doctrinaria. Su membresía le ha venido reclamando a su dirigencia la inconsecuencia de sus representantes, ya sea en el Ejecutivo, o bien en la Asamblea, con el discurso partidario a favor de los activos del Estado. En las elecciones del 2002, Acción Ciudadana bajo el liderazgo de Otón Solís {antiguamente del PLN}, emergió como la tercera fuerza política del país, con el 26,2% de los votos en primera vuelta, y con el mismo índice de abstención del 30,0% del padrón electoral en las elecciones de 1998. De este último dato, se puede inferir que la mayor parte de los votos de Acción Ciudadana se originaron en la clientela tradicional de Liberación Nacional.
Si bien es cierto el PLN parece el favorito para recuperar la presidencia en las elecciones del 2006 con la candidatura de Oscar Arias, también se puede prever que la emigración de los “estatistas” al interior de Liberación continúe, y se conforme una opción partidaria más sólida a favor de la esfera pública alrededor de Acción Ciudadana y Otón Solís. Otro escenario puede ser el del fraccionamiento. En la actual Asamblea costarricense existen 5 bloques parlamentarios: el de Unidad Social Cristiana con 19 diputados; Liberación Nacional con 17; Acción Ciudadana, inicialmente con 14, pero hoy con 8 diputados; el Bloque Ciudadano, con los 6 diputados que abandonaron Acción Ciudadana; y los 6 representantes del Movimiento Libertario. Semejante dispersión legislativa, no deja de tener sus bemoles para iniciativas como la reforma fiscal y el Cafta.
El Salvador
El desafío de El Salvador pasa por encontrarle a ARENA, el partido asociado con la esfera de los privados, un partido más orientado a la esfera pública, pero que a su vez reconozca la hegemonía del mercado, y de esta manera terminar de moldear un sistema de partidos que facilite la alternancia, pero también la gobernanza democrática. Con esto no estamos minimizando los éxitos indiscutibles de ARENA. Y no solamente porque llevan 4 elecciones presidenciales ganadas consecutivamente desde 1989, sino que también porque su dirigencia ha sabido administrar varias sucesiones de liderazgo generacional sin provocar crisis mayores, y han reinventado su imagen y sus mensajes, pasando de ser exclusivamente los defensores de los intereses agrarios más tradicionales de El Salvador, a ser el partido de la modernidad económica. Más aún, en las elecciones presidenciales de marzo del 2004, su candidato, Antonio Saca, gano por una mayoría abrumadora, y con un índice de participación electoral cercano al 70,0% de los empadronados, lo cual superó en casi 30 puntos a la participación ciudadana en las elecciones presidenciales de 1999.
Pero también es notable que el FMLN {la antigua guerrilla formalizada como partido político después de los Acuerdos de Paz}, con un candidato que 10 meses antes de las elecciones de marzo del 2004, exhibiera un neto de -16,0% entre opiniones positivas y negativas — el único de los 6 pre-candidatos con números negativos netos — obtuviese el 35,0% del sufragio y más de 800 mil votos, un numero superior de votos a los que el FMLN de manera combinada obtuvo en las elecciones presidenciales de 1994 y 1999.
La gran dificultad con el FMLN y sobre todo con su líder principal, Shafik Handal, se encuentra en su renuencia a una definición ideológica explícita a favor de la social-democracia. Más bien, los teóricos de los llamados “ortodoxos”, insisten en la “variedad” de ensayos socialistas, y que por lo tanto, el colapso del ensayo soviético no significa el fracaso del socialismo. Los teóricos de la Corriente Revolucionaria y Socialista del FMLN formalmente plantearon en abril del 2000, que si bien es cierto la tarea principal del partido sería conducir a El Salvador hacía la “Revolución Democrática”, ésta sólo era una etapa en la que se “sentarían las bases que permitan ir más allá del capitalismo”.
Es evidente que El Salvador no tiene un sistema de partidos que favorezca la consolidación de la sociedad liberal. La ausencia de un partido ancla por el lado de la izquierda que se identifique plenamente con la social-democracia, le resulta funcional a ARENA para ganar elecciones presidenciales, pero no le resulta funcional al país a la hora de garantizarse la gobernanza democrática.
Nicaragua
El caso de Nicaragua aunque se presenta como una dicotomía entre izquierda {FSLN} y derecha {PLC} en el fondo es una dicotomía entre la tradición, con su apego emocional a los caudillos, y la modernidad, con su sustento en las normas y en las instituciones. El desafío de Nicaragua consiste en que la mayoría de los principales actores políticos se ubican en la tradición, entre los que se destacan Daniel Ortega del FSLN, y Arnoldo Alemán del PLC. Entre ellos tienen un lazo en común que supera sus supuestas diferencias ideológicas: el interés de perpetuar sus protagonismos personales en sus respectivas corporaciones. Estos líderes están renuentes a discutir sus sucesiones y han logrado forjar vínculos personales muy fuertes con sus seguidores. Por su parte, el Presidente de la República, el Ingeniero Enrique Bolaños, se identifica con la aspiración modernizante para Nicaragua, pero no cuenta con el apoyo de un partido político fuerte, y sus bases de sustento son de dudosa efectividad. Más aún, su dilema es imposible de superar: para ser “efectivo” en la política que caracteriza a la sociedad tradicional nicaragüense, es necesario operar dentro de su lógica, es decir, la de los mecanismos prebendarios y personalistas tan propio de los caudillos, lo que por supuesto alejaría al Presidente Bolaños de su aspiración modernizante. Esto deja al Presidente Bolaños como un hombre de “ideas y aspiraciones”, mientras los otros, es decir, Ortega, Alemán, et al., quedan como los hombres de las “soluciones concretas e inmediatas”.
Nicaragua: En el continúo de la modernidad de Max Weber
Lo difícil con todo lo dicho, es aceptar que las “condiciones objetivas” del país talvez no dan para más. Es decir, la legitimidad de la autoridad continúa descansando en las emociones y en las personas, no en la racionalidad y en el Estado de Derecho. El continuo de la modernidad es un proceso complejo y difícil, donde los tiempos son elásticos, como todo proceso social. Inclusive, se podría preguntar: ¿tiene Nicaragua la “densidad ciudadana” para ofrecerle sustento a la aspiración modernizante del Ingeniero Bolaños? En el ensayo de Martin Lipset publicado por primera vez en 1959, este encontró una “conexión causal” entre desarrollo económico {como la variable independiente} y democracia política {como la variable dependiente}. Lipset construyó un índice que comprendía ingreso per cápita, porcentaje de la población residente en centros urbanos, porcentaje de la fuerza laboral con empleos en la economía formal, nivel de escolaridad, y líneas telefónicas por 1,000 habitantes. Entre más robusto el índice, mayor las posibilidades para que la democracia se consolidase. De allí que según Lipset, lo político le siguiese a lo económico.
Nicaragua en 1977 había obtenido cierto grado de modernización económica y social, lo que le faltaba era modernizar su régimen político. El ajuste en el “modo político”, sin embargo, no fue automático. Y la involución política eventualmente trajo involución económica. Pero a partir de los años noventa el país ha entrado en el sendero de una democracia electoral por medio de la cual se producen gobiernos libremente electos por el sufragio popular. Que los actores que salen electos no son los ideales, es cierto. Y que de alguna forma los votantes expresan sus preferencias por los representantes de la sociedad tradicional, también es cierto. Pero para que la sociedad liberal se consolide en Nicaragua, talvez sea necesario reconocer que los principales actores de la sociedad tradicional no serán desplazados con facilidad, y que en gran medida el desplazamiento de estos dependerá de la “densidad ciudadana”, que a su vez depende, de sociedades con un mínimo de modernidad económica.
A lo mejor en Nicaragua lo necesario deba ser concentrarse en preservar los logros de la democracia electoral, conscientes de que el desarrollo de una sociedad política más moderna requiere de plazos sociales, y a la misma vez, continuar con las reformas micro-institucionales, con el fin de formar enclaves de transparencia y de destrezas técnicas en aquellas agencias encargadas de regular las iniciativas de los privados propias de economías de mercado. Es indiscutible que la sociedad política tal como está constituida resistirá estos enclaves, y que los propios empresarios cuando las decisiones de éstas agencias reguladoras no les convengan, acudirán a la sociedad política, para que ésta presione a los reguladores para que modifiquen sus decisiones. El reto de los nicaragüenses que se identifican con la sociedad liberal, consiste entonces, en avanzar, aunque sea de manera irregular en el continuo de la modernidad, sin aspirar a transformaciones súbitas. El gobierno del Ingeniero Bolaños, “objetivamente”, es parte del avance, y su sucesión determinará si hay retroceso, o se continuara avanzando.
Honduras
Honduras tiene una sociedad política estable y con partidos que gozan de legitimidad social. Sus dos partidos anclas se han “reinventado” con el pasar del tiempo y mantienen su hegemonía entre los votantes hondureños. El Partido Liberal de Honduras nació oficialmente en 1887, y se le ha asociado con las reformas sociales como el Código del Trabajo, el Instituto Hondureño de Seguridad Social y la Ley de Reforma Agraria; mientras el Partido Nacional de Honduras se fundo en 1902, producto de una corriente de disidentes del Partido Liberal. Este último partido los votantes lo han asociado con gobiernos militares, con tecnócratas y con empresarios. Entre ambos institutos se ha conformado un sistema de partidos funcional para la democracia representativa, en el cual, el primero representa una suerte de izquierda “light”, y el segundo, a la derecha moderada.
Desde 1981, cuando se reestableció la democracia electoral en Honduras, y cuando los militares empezaron a perder su protagonismo, se han registrado en ese país 6 ejercicios nacionales, con índices de abstención entre los más bajos de Centroamérica, con fluctuaciones entre el 16,0 y el 36,0% de la franquicia electoral. Más aún, en tiempos no electorales, el 76,0% de los votantes se identifican con ambos partidos, y los reconocen como sus legítimos canales de representación política. Otros partidos como la Democracia Cristiana {1968} y Unificación Democrática {1994}, son partidos nuevos, y se caracterizan por ser partidos de cuadros, con programas más coherentes, pero no han sido capaces de competir efectivamente con los dos partidos anclas.
Semejante hegemonía de la sociedad política tradicional entre los votantes hondureños, ha provocado que organizaciones que se identifican con posiciones de izquierda más militante, busquen como adueñarse de la sociedad civil organizada, y para lo cual han formado el Foro Nacional de Convergencia, en el cual participan 451 organizaciones formalmente reconocidas como organizaciones no gubernamentales. Su cuestionamiento de la sociedad política ha sido frontal, argumentando que “los partidos políticos han dejado de tener el monopolio de la representatividad ciudadana”. Los teóricos del Foro se auto perciben como esos “cuerpos intermedios, creados por la urgencia de la representatividad autentica”.
El caso de Honduras muestra la importancia para los sistemas políticos centroamericanos del rol de la sociedad civil en las democracias representativas, puesto que el cuestionamiento del Foro Nacional de la legitimidad de la sociedad política, puede crear condiciones de “poder dual”, donde las decisiones de la sociedad política terminen siendo anuladas por los “representantes” de la sociedad civil.
IV. La sociedad civil y las democracias representativas
La definición operativa de sociedad civil dentro del esquema de democracia representativa, es aquella esfera cuyas relaciones tienen autonomía relativa del Estado. Es en esta esfera donde los individuos, como ciudadanos aislados, o vía sus agregados sociales — como son por ejemplo los grupos de presión –, se expresan y se organizan “espontáneamente”, en ocasiones de manera conflictiva y contradictoria, para airear y canalizar sus reclamos y expresiones de apoyo, a todo lo cual el Estado debe responder “de alguna manera”. La sociedad civil es tan amplia, que incluye desde el solitario ciudadano, pasando por los medios de prensa, hasta llegar a los gremios sindicales y empresariales. Los partidos políticos si bien es cierto no son parte de la sociedad civil, tienen que transitar entre sus miembros, con el fin de recoger, agregar, y posteriormente trasmitir, las demandas “más relevantes” de la sociedad civil al Estado, para que este cumpla con su función de Caja Negra.
Cuando la sociedad política no cumple con esta última tarea, su legitimidad social se erosiona, y es cuando los representantes de la sociedad civil organizada pretenden ir más allá del ejercicio de la influencia, buscando como sustituir o al menos compartir con los partidos políticos, en las decisiones públicas. Es aquí donde se introduce la modalidad de democracia participativa o directa, alegando que los ejercicios electorales además de estar plagados de deficiencias, son esporádicos, una o dos consultas en periodos de 4,5, 6 años, con lo cual la soberanía popular queda relegada a un segundo plano.
El problema con lo dicho se encuentra en el hecho de que la sociedad política es la única que tiene la representación de los votos ciudadanos, y que por muy gastada que esté su legitimidad, al final del día, tiene residuos de legitimidad. A las organizaciones que se sitúan en la sociedad civil, la legitimidad electoral se les escapa por completo. Y subyace un gran supuesto en el alegato de aquellos que favorecen una modalidad democrática “más directa” {un supuesto que a todas luces es dudoso}, y es que las organizaciones de la sociedad civil están “más cerca de la gente”.
Es evidente que la sociedad política tiene que ser más efectiva en su tarea principal de intermediaria entre las demandas de la sociedad y el Estado, e inclusive, que talvez ya llegó el momento de un replanteamiento de cual debe ser la relación entre sociedad política, sociedad civil y el Estado. Pero hay que tener un gran cuidado con la condición de “poder dual” que describimos con anterioridad. En Costa Rica, durante la presidencia de Miguel Ángel Rodríguez, la sociedad política de ese país legisló a favor de que los privados también participasen en las actividades de telecomunicaciones y en la generación y distribución de electricidad. Sin embargo, los sindicatos del ICE, junto con otros grupos de presión y organizaciones de la sociedad civil, resistieron con violencia la decisión de la sociedad política, obligándola a revertir su decisión a favor de la liberalización de ese sector, y de esta manera preservándolo como un monopolio estatal.
Los casos de poder dual son más generalizados en Sur América que en Centroamérica y hasta hoy, salvo el de Jorge Serrano Elías en Guatemala, los gobiernos centroamericanos han terminado los periodos para los que son electos. Pero hay que tener claridad conceptual cuando hablamos de democracia, y debemos estar claros que no todas las democracias significan la misma cosa. Y si bien es cierto la sociedad civil tiene y debe ejercer influencia en la sociedad política, las decisiones finales en lo que concierne a la Res Publica,le corresponden exclusivamente a los representantes de la última.
V. La “densidad ciudadana” y las élites empresariales
Como se menciono al inició de este ensayo, Latinobarómetro por encargo del PNUD {véase pie de página # 3}, encontró que el 55,0% de los encuestados en América Latina, ante la pregunta, ¿Qué régimen prefieren?, optaron por la democracia. Sin embargo, el 54,5% de los que dijeron estar de acuerdo con la democracia, también aprobarían un régimen autoritario que fuese capaz de resolver sus necesidades básicas. Lo dicho parecería indicar, que los grandes rezagos sociales producen en América Latina votantes impacientes, los que favorecen ofertas que privilegian la inmediatez, sobretodo, cuando la “alternativa responsable” promete resultados en un futuro lejano.
Según el índice de reforma económica, con un valor que varía entre 0 y 1, siendo 1 un indicador de la aplicación de reformas fuertemente orientadas al mercado, Centroamérica, junto con Panamá y República Dominicana, pasaron de 0,55 en 1981, a 0,85 en el 2002. Sin embargo, a pesar de mejoras notables en el índice, el Informe del PNUD señala que en la sub-región la pobreza para ese mismo período “experimentó un aumento en términos relativos y absolutos”. La población clasificada como pobre pasó del 45,2% a 52,5%. Mientras el Coeficiente Gini, ponderado por la población, se deterioro de 0,551 en 1981, a 0,554 en el 2002. En este mismo Informe del PNUD para la sub-región centroamericana, las encuestas indican que los que se identifican con la democracia “han experimentado mayor movilidad educativa en relación con sus padres”; mientras que los no demócratas, “son en promedio personas que perciben haber experimentado una movilidad económica descendiente más intensa que los otros grupos en relación con sus padres”. Con estos datos, la pregunta sobre si en Centroamérica tenemos la “densidad ciudadana” para ofrecerle sustento social a la democracia representativa y a la economía de mercado, adquiere mayor relevancia.
La conexión entre densidad ciudadana y una democracia representativa efectiva, se debe examinar con detenimiento en el caso de Guatemala. Con más del 60,0% de su población por debajo de la línea de la pobreza, el gobierno anterior les prometió a 800,000 patrulleros {la mayoría de ellos concentrados en el Altiplano}, “reparaciones económicas” por los servicios prestados en la guerra de contrainsurgencia de los años ochenta. El ex-Presidente de Guatemala, Alfonso Portillo, y el candidato de su partido, el General Ríos Montt, en la campaña electoral del 2003, acudieron a esta oferta, y llegaron a “bonificar” {el pago total es de 180 USD} 15 días antes de las elecciones a 300,000 patrulleros, los que recibieron la primera parte del pago en las casas de los candidatos para diputados del FRG. Si bien es cierto Berger gano la presidencia de Guatemala, el FRG obtuvo 43 diputaciones de una Asamblea de 158 miembros. Más aún, el nuevo Presidente quedo con el problema de compensaciones adicionales a los 300,000 patrulleros que fueron bonificados en el 2003, además de los otros 500,000 patrulleros que todavía no han recibido ninguna reparación económica hasta el momento de escribir este memorando.
Uno de los asuntos más salientes que le ha tocado resolver a Berger durante los primeros 6 meses de su gestión ha sido precisamente el de los patrulleros, complicándole la situación fiscal de su gobierno, no solamente por el lado de una mayor recaudación, sino que también por la naturaleza de los impuestos a cobrar. Entre los grupos empresariales guatemaltecos más fuertes, no solamente hay renuencia a modificar la carga fiscal por el lado de los impuestos directos, sino que también estos grupos pretenden que sus moras con el fisco sean perdonadas. Los grupos empresariales se aprovechan del fraccionamiento de los bloques de diputados en la Asamblea, y del hecho que el Presidente Berger ha perdido el apoyo de 14 de sus 47 diputados, teniendo que acudir para el “éxito” de su gestión parlamentaria a Ríos Montt y al bloque de diputados del FRG, los que precisamente en el 2003, manejaron una campaña electoral sobre las necesidades inmediatas de su electorado.
Pareciera entonces que el modelo de democracia representativa en Guatemala tiene dificultades con una gran parte de sus ciudadanos, que por sus condiciones socio-económicas, no tienen otra alternativa que la de actuar sobre la base de sus necesidades inmediatas; mientras sus élites empresariales tal como ha sido su comportamiento histórico, están renuentes a aceptar sus responsabilidades fiscales. La sociedad política guatemalteca por su parte, tiene propensión a la dispersión, lo que entre otras cosas, le resta efectividad a las autoridades electas para cumplir con la función del Ejecutivo.
VI. La sociedad política salvadoreña: un escenario complicado
Si bien es cierto El Salvador no tiene los problemas de una sociedad política dispersa como la guatemalteca, e inclusive se pudiese alegar que las remesas han conformado una clase media con un cuerpo social más desarrollado que el que muestran las estadísticas del PIB per cápita, su sociedad política carece de un “centro vital” en el cual deberían converger sus dos partidos anclas. Es indiscutible que el ARENA de hoy es percibido por la gran mayoría de los salvadoreños como más moderado que el ARENA de los fundadores, y por lo tanto se le percibe como un instituto político de centro-derecha, interesado en la modernidad económica del país, y ahora, con la Presidencia de Saca, con un discurso de profundo contenido social. Esto no ocurre con el FMLN, el cual es percibido también por la gran mayoría de los salvadoreños, como “izquierda dura”, con una dirigencia que no termina de definirse a favor de la social-democracia, y más bien insinúa que su verdadera plataforma son los cambios radicales en el modo de producción, lo cual le introduce un alto grado de incertidumbre a la política salvadoreña.
Imaginémonos un escenario difícil para El Salvador con su sociedad política tal como esta constituida. Supongamos entonces que a pesar de la mejora en los términos de intercambio del azúcar y del café, los precios del petróleo se mantienen más cerca de los 40 que de los 30 USD el barril de crudo, mientras las tasas de interés en los mercados de capital tienden al alza, y la aprobación legislativa de Cafta en los Estados Unidos no se concreta durante 2005. Más aún, que no hay mejora en los modestos flujos de inversión extranjera directa, y que junto con la inversión privada nacional, las tasas de formación de capital privado no superan el 20,0% del PIB, tal como lo sugería Sebastián Edwards en su estudio para FUSADES del 2003 {véase pie de página # 4}, y que por lo tanto, las tasas de crecimiento económico continúen al ritmo del primer quinquenio de esta década, es decir, un promedio del 2,0%. Y finalmente, que el gobierno posponga el “tema de los ingresos fiscales por impuestos”, para citar textualmente a Sebastián Edwards, sin que su campaña para cerrar las exenciones al cobro de los impuestos directos hubiese sido efectiva, y que en el 2005, tal como lo ha hecho desde el 2000, opte por flotar bonos soberanos para cubrir su insuficiencia fiscal. Probablemente, la bancada del FMLN, la cual es indispensable para que el Presidente Saca tenga mayoría calificada en el Congreso, sin lo cual, el Ejecutivo no puede proceder a adquirir obligaciones financieras en el exterior, le vuelva a prestar sus votos en el 2005. Pero cabe la pregunta: ¿Qué ocurrirá en el 2006 con los votos del FMLN?, sobretodo sí las calificadoras de riesgo han modificado para entonces su evaluación de los bonos salvadoreños y se estén realizando las elecciones de marzo de ese año para alcaldes y diputados. ¿A que tipo de impuestos tendrá que acudir el Presidente Saca?; ¿Dónde deberá recortar el gasto público?; ¿Cuál será la posición del FMI?
VII. A manera de conclusión: ¿cómo ese encuentra la democracia representativa en Centroamérica?
Nicaragua por su parte continuará en su proceso complejo y difícil de la modernización de su economía y de su sociedad, pero sin que ocurra, grandes trastornos como cuando la crisis de sucesión de los Somoza. Costa Rica, tendrá que enfrentar las complicaciones de su sociedad política producto de la crisis de identidad de Liberación Nacional, y encontrar un equilibrio entre expectativas ciudadanas y las posibilidades fiscales del Estado. Sin dudas, su modelo económico es ahora el principal sustento de su democracia representativa, como en un momento fue su sociedad política, precisamente cuando su híbrido económico de agro exportación tradicional con sustitución de importaciones, colapso a finales de los años setenta. Honduras, que tiene una sociedad política estable y con una legitimidad social incuestionable, se enfrentará a los lideres de la sociedad civil organizada, los que serán cada vez más militantes en sus demandas de formas “más autenticas” de representatividad popular. Pero en el gran balance, salvo Guatemala y El Salvador, donde se requiere de una reingeniería mayor en lo que concierne a sus sistemas de partidos, la región tiene sociedades políticas que son capaces de sostener a sus democracias representativas.
Como mencionamos con anterioridad, la claridad conceptual es de importancia capital, ya que no todas las democracias significan lo mismo, y la democracia representativa es la forma política que más le conviene a una economía de mercado. Cuando la democracia representativa pierde legitimidad, por lo general le ocurre lo mismo a las reformas económicas a favor del mercado. Es por esto que hemos enfatizado la importancia de partidos efectivos, con aceptación social, y que convergen en una suerte de centro vital, donde se ven representados el liberalismo y la social-democracia, excluyendo de este centro a la izquierda revolucionaria y a la derecha autoritaria.
De igual importancia, se debe dejar claramente establecido: ¿Qué es lo que los ciudadanos deben esperar de la democracia? En esto, nosotros preferimos adoptar una posición minimalista, en la que lo único que se le pide a la democracia es que sirva como “un acuerdo estable y con aceptación social”, sobre el cual se fijan los procedimientos con los que “se producen gobiernos libremente electos por el sufragio popular”. Samuel Huntington en su obra The Third Wave, fue muy explicito en cuanto a la “utilidad reducida” de la democracia, y la planteo exclusivamente en términos de sucesión, es decir, en sociedades democráticas los “gobernantes son removidos”, con lo que se resuelve el problema de la tiranía, “pero nada más”. Hasta que punto entonces, es conveniente incluir en el ámbito de responsabilidades de las democracias centroamericanas, “el derecho al trabajo y al ingreso, a comida, casa, salud, educación, etc.”, y pasar de democracia electoral a democracia ciudadana, tal como lo postula Guillermo O´Donnell en el Informe del PNUD sobre La democracia en América Latina: Hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas. Es obvio que una sociedad que le ofrezca a la mayoría de sus miembros trabajos, ingresos satisfactorios, comida, casa, salud, educación, es una sociedad que tendrá una “densidad ciudadana” que facilita la consolidación de la democracia. ¿Pero es realmente a la democracia a quien le toca producir esos empleos con ingresos satisfactorios? Y mientras se constituye esa masa crítica de ciudadanos con sus estómagos llenos y con sus espíritus ennoblecidos: ¿Cómo hacemos para preservar la democracia electoral/representativa?
Si lográsemos preservar la democracia electoral/representativa, y rutinariamente administrar las sucesiones de gobierno, por sí sólo, en el contexto de Centroamérica, esto es un logro extraordinario. Le debería resultar evidente a los estudiosos de su historia, ese vinculo, entre sucesiones de gobierno ordenadas {como la variable independiente} y desarrollo económico {como la variable dependiente}. Sin democracia electoral es muy difícil que se creen las condiciones para una democracia de ciudadanos, ya que la primera representa el marco político dentro del cual los privados inician sus múltiples empresas, que es lo que realmente producen los empleos, los ingresos, etc.
En realidad los logros de la sociedad liberal en Centroamérica son más evidentes en el discurso de las élites, que en sus acciones, para no decir nada de los valores de la sociedad liberal y el “corazón” de la gente. Pero lo fundamental que debemos reconocer en Centroamérica, es la existencia del mecanismo de democracia representativa / electoral, un mecanismo con deficiencias que sin dudas deben ser superadas, pero sin abandonarlo o sustituirlo por otro. Forrest Colburn en su reciente ensayo en Current History, argumenta con optimismo que los centroamericanos recientemente han demostrado un gran juicio político, prefiriendo la moderación a los extremos en sus decisiones electorales, tal como quedo evidente en Nicaragua con el rechazo de Ortega, en Guatemala con el rechazo de Ríos Montt, y en El Salvador con el rechazo de Nadal. ¿Qué podemos inferir de este comportamiento electoral? ¿Están los valores de la sociedad liberal –parafraseando a Tocqueville– transformándose entre los ciudadanos centroamericanos en hábitos del corazón?
De lo que podemos estar más seguro es que la sociedad liberal en Centroamérica es más sólida que en muchos de los países de América del Sur, y sus sistemas políticos, al menos desde 1981, cuando se inició la rutina democrática en Honduras, no han registrados crisis tan profundas como las de Venezuela, Ecuador, Perú, Argentina, y Bolivia. Sin embargo hay mucho por hacer en Centroamérica para consolidar la democracia. Se requieren reformas a los aparatos del Estado para lograr una administración pública más transparente y eficiente, y poder entonces atender las expectativas de los ciudadanos. También se requiere un esfuerzo constante en el fortalecimiento de las instituciones democráticas, sobre todo los partidos políticos. Entre tanto, esperemos que los centroamericanos continúen siendo pacientes, moderados, y hasta tolerantes.